深化房地產權制度改革，構建中國特色社會主義房地產權制度，是我國在新的發(fā)展階段健全社會主義市場經(jīng)濟體制，推進工業(yè)化、城市化和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要著力點和突破口。
關于房地產權制度改革的主要觀點
對于房地產權制度改革，學界有不同的觀點，大致可以分為維持現(xiàn)狀、私有化、國有化三種。筆者認為，根據(jù)我國實際，維持現(xiàn)狀和私有化改革都會帶來一定的危機和困境，“國有民用”才是我國房地產權制度改革的方向。
維持現(xiàn)狀的危機
維持房地產權制度現(xiàn)狀的關鍵是保留農村土地集體所有制。當然不同的學者對完善集體所有制的具體措施可能有所不同，但核心觀點都是繼續(xù)堅持集體所有制。這種觀點認為：應當牢固樹立集體的私權主體地位，完善農地集體所有權制度，明確村民委員會的法律地位，將其改造成為集體組織的真實代表，進而脫離政治職能所賦予的事務，行使經(jīng)濟組織的職能。村集體作為農地所有權的主體，應享有一定的財產收益，并向農民收取一定的租金。
然而，農村土地集體所有制，一方面是計劃經(jīng)濟體制的產物，反映的是計劃經(jīng)濟的思維方式，脫離我國發(fā)展實際；另一方面，這種制度與城鄉(xiāng)戶籍、就業(yè)制度結合在一起，把農民束縛在封閉的農村、固定的土地上，既不支持農民進入城市，也不支持農民在農村地區(qū)之間流動。不用說城市化、工業(yè)化，就是打破農村集體經(jīng)濟組織之間的藩籬，發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農業(yè)也受到掣肘，與改革開放和社會主義市場經(jīng)濟以及現(xiàn)代化進程不相符。所以必須堅決推進改革。當然，在現(xiàn)實中不可避免地會存在路徑依賴的問題，改革多年來已經(jīng)形成數(shù)量眾多的既得利益者，政府對現(xiàn)狀進行改革的難度會非常之大，很有可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產生新的問題，不如一攬子解決，總體成本還會小一些。這也是近年來國家一直強調加強改革頂層設計的關鍵所在。
私有化不可取
推進集體土地私有化這種觀點認為：土地所有權私有化不但對經(jīng)濟發(fā)展有重大意義，而且對減少社會糾紛，安定社會，穩(wěn)定地方財政有重大意義。土地所有權私有化后，土地市價上升，土地交易增加，地方財政收入增加，這也使地方財政，地方基礎設施，地價之間的反饋制度化，使地方政府官員的收入提高，效率上升。
下一步我國推進土地產權制度改革，私有化是不可取的，理由主要如下：
土地是關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要戰(zhàn)略資源，必須牢牢掌控在國家或政府手里。土地是不可再生的稀缺資源，是人類生存和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質基礎。由于土地的上述特性，世界上所有國家都以一定的方式把土地控制在自己手里。比如，在以色列，為把土地所有權牢牢掌握在自己手中，絕大部分土地都是公有土地。為防止土地被外國人購買，以色列還明確規(guī)定由猶太民族基金擁有的土地，不能轉讓給非猶太人。有人認為在土地私有制國家里，除了政府機關需要的必要土地外，總體上不存在土地公有制。事實并非如此。實際上，在不少所謂土地私有制的國家，國家實際上仍掌握大量土地，實行的是不折不扣的公有制。比如，在美國，就有40%以上的土地屬于國有。而且，近年來，許多西方國家甚至還出現(xiàn)了推進土地國有化、限制私人地產發(fā)展的趨勢。
我國作為社會主義國家，共同富裕是全社會的共同奮斗目標，增強國有經(jīng)濟的活力、控制力、影響力是經(jīng)濟體制改革的基本目標。反映在土地產權制度上，必然要求對土地有更大程度上的控制力。相比較而言，土地公有制比私有制更有利于實現(xiàn)上述目標，因此，我國在改革取向上不應當采用土地私有制。
土地私有化會進一步加劇城鄉(xiāng)土地體制的二元結構，不利于推進城鄉(xiāng)一體化。對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力解決城鄉(xiāng)存在的包括土地制度在內的二元結構問題，政府及社會各界是高度一致的。此外，共識還體現(xiàn)在，在城市國有制問題上，基本產權制度應相對穩(wěn)定，只是在具體運行制度上進行調整，重點是要對現(xiàn)行的農村集體所有制進行改革。如果對農村集體所有的土地實施私有化改革，那么，必然會形成城市國有、農村私有的二元結構，進一步加劇了長期存在的城鄉(xiāng)土地體制的二元結構，與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向背道而馳。而且，我國城市的土地制度與農村不同，呈現(xiàn)出鮮明的二元特征。但在絕大多數(shù)其他國家和地區(qū)中，適用于城市和農村的土地制度是一樣的，不同的只是土地的用途。比如，美國政府土地規(guī)劃使用的主要手段是對土地用途進行分類分級規(guī)制。又如，在英國，變更土地用途的權利歸國家所有，任何土地所有人或其他人如要變更土地用途，必須申請規(guī)劃許可。
發(fā)展市場經(jīng)濟并不一定要求土地私有化。主張土地私有化的觀點認為，當土地產權完全屬于個人，產權就具有長期的穩(wěn)定性和唯一性，就可以讓市場來配置，從而促進市場經(jīng)濟發(fā)展。其實，只要在土地產權安排上，能夠滿足以下兩個條件，就不影響市場經(jīng)濟的正常運行。這兩個條件是：個人能完全自由地處置土地并獲取相應收益；這種處置權和收益獲取權是長期的或無期限的。當土地屬于國家所有后，只要讓所有權與使用權相分離，并賦予使用權相對穩(wěn)定、長久的權利，也能夠滿足上述兩個條件，并促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。新加坡和我國香港地區(qū)就是實行這種制度的典型，不僅沒有妨礙市場經(jīng)濟發(fā)展，而且還取得了比較好的發(fā)展成績。此外，在澳大利亞堪培拉，以及荷蘭、瑞典和法國的一些城市，公有土地制度在市場環(huán)境中運行，也都具有較高的效率。
“國有民用”是改革的方向
“國有民用”類似于目前英國、以色列、新加坡以及中國香港等國家和地區(qū)的做法。具體來說，這種觀點主張將集體土地所有權收歸國家所有，農民享有相對穩(wěn)定而持久的土地使用權。同時，也可以把土地承包經(jīng)營權與城市土地使用權制度統(tǒng)一為土地使用權體系，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產權制度一體化。
進一步分析“國有民用”這種改革方向的必要性和可行性，這里再強調兩個方面：
一方面，“國有民用”的改革方向能夠滿足各方需求，是大勢所趨。從市場經(jīng)濟發(fā)展要求看，由于產權主體明確、職責清晰，農民個人完全自由處置土地使用權，不影響市場機制對土地資源的優(yōu)化配置，既有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，也符合社會主義市場經(jīng)濟改革要求。從城鄉(xiāng)一體化來看，集體土地國有化本身就為與城市制度接軌創(chuàng)造了條件。從維護農民權益來看，集體土地“國有民用”，事實上是對農村集體組織特別是村委會侵犯農民權益的遏制，把屬于農民的權益還給農民，既有利于增強國家對國民經(jīng)濟的控制力和影響力，也有利于激發(fā)農民發(fā)展經(jīng)濟的活力，可謂一舉多得。
另一方面，我國現(xiàn)行的黨的政策要求和法律法規(guī)，實際上也體現(xiàn)了“國有民用”的改革方向。比如，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這些實際上體現(xiàn)的是“民用”的要求，也就是讓使用權進一步獨立出來，成為可以單獨流動、相對穩(wěn)定的物權，體現(xiàn)的是土地“國有民用”的改革思想。又如，現(xiàn)行《土地管理法實施條例》明確規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地，以及因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地，都要歸全民即國家所有。在現(xiàn)實中，隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農民已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)，不少村莊實際上已經(jīng)沒有多少人居住，對于這些村落完全可以推進土地國有化，并為全面推進國有化積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。
如何構建中國特色社會主義房地產權制度
建立開放、競爭、統(tǒng)一而有序的土地市場，充分發(fā)揮市場機制的積極作用，是優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，實現(xiàn)地盡其用的必要前提，也是構建中國特色社會主義房地產權制度的重要途徑。
土地供應充分發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用
土地以政府行政指標的方式分配，體現(xiàn)的是計劃經(jīng)濟的思維慣性，目前土地市場運行中存在的問題，或多或少都與此有關。比如，由于信息不完全，上級政府并不了解下級政府轄區(qū)內土地供需的所有信息，結果指標分配沒有充分考慮地方需要，甚至還脫離了地方發(fā)展實際。所以，打破計劃經(jīng)濟的路徑依賴，廢除土地的行政指標分配，在宏觀層面加強對土地的總量控制和規(guī)劃引導，在微觀層面讓市場機制優(yōu)化資源配置的作用發(fā)揮得更充分。當前有觀點認為只要逐步取消政府劃撥和協(xié)議出讓土地，代之以招拍掛的方式來供應，就是堅持了市場經(jīng)濟的發(fā)展方向。當然，把土地劃撥和協(xié)議出讓改革為土地招拍掛出讓，這在土地資源的分配上是一大進步。但是，市場結構的改善是一個非常復雜的問題。從經(jīng)濟學方面看，市場結構基本的構成是供給與需求，基本類型有壟斷與競爭，但是細分起來，它有供給競爭與需求競爭型、供給壟斷和需求競爭型、供給競爭與需求壟斷型、供給壟斷和需求壟斷型四類。實際上我們現(xiàn)在的土地招拍掛是供給方高度壟斷、需求方充分競爭的市場。這種高度壟斷的土地買賣市場，還有它自己的一些特點：要出讓的土地，掛是不連續(xù)掛的，是間斷性的，有的只公告一天，許多購買者不知道；可能掛和拍之間時間很短，導致即使知道的購買者，也來不及了解有關土地的信息，信息不透明，不對稱；土地出讓在縣、市、省、全國之間沒有聯(lián)網(wǎng)，沒有形成一個市場體系；一些地方在土地招掛拍方面，免不了內部交易。加上地方政府財政多收的利益驅動，這種招拍掛體制，實際上已經(jīng)成為地方政府高價賣地的操作機制。因此，為適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，廢除現(xiàn)行的土地出讓招拍掛制度，打破土地的行政壟斷勢在必行。
不同所有制土地等價交換，同地同價
《物權法》明確規(guī)定：“平等保護國家、集體和私人的物權。國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”然而，現(xiàn)行《土地管理法》卻明文禁止集體土地進入建設用地市場，致使集體土地即使符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不能自主參與工業(yè)化、城市化建設，集體土地產權沒有得到與國有土地產權平等的保護，集體土地與國有土地同地而不同價，這造成了集體土地和農民的巨大財產損失。不過，有觀點認為，不實行現(xiàn)在這樣的土地強制不等價征用體制，無法保證國家的收入，無法防止城郊農民依靠土地暴富。實際上，在市場經(jīng)濟國家中，政府在籌集收入時應遵循的基本原則是國家既不直接干涉經(jīng)濟運行，又獲得收入，以保證其公共服務運行成本，包括調節(jié)經(jīng)濟運行和財富差距的重要手段?？偟膩碚f，不同所有制土地、不同區(qū)域土地在交換中都應遵循等價交換、同地同價原則。對于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，集體用地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調節(jié)。對于公益性用地，國家也應遵循不同所有者之間產權平等的理論，也要按照市價進行收購，價格太高的，可以用稅收或級差地租的辦法加以調節(jié)，而不是強制從集體手中低價征收土地。
不同所有制土地，不同法人占有的土地年期產權，平等進入土地交易市場
根據(jù)市場經(jīng)濟原則，集體土地只要符合規(guī)劃，就應該與國有土地一樣進入土地市場等價交易。具體來說，一方面，所有的集體土地、國有土地，不管什么性質，不管是法人擁有還是自然人擁有的土地使用權，都應平等地進入農地、建設用地等交易市場，改變土地供應的行政壟斷，平等入市；另一方面，集體土地的有關權利，只要符合法律規(guī)定，不管是承包地使用權、宅基地使用權，還是建設用地使用權，都可以自由入市，通過市場競爭形成合力的地價，從而優(yōu)化土地資源的配置。
構建統(tǒng)一、有序、多層次的土地交易市場
目前，我國的土地交易市場實際上已經(jīng)大致被分割為三個市場：房地產市場、工業(yè)用地（包括開發(fā)區(qū)用地）市場、合法的國有土地市場和“隱形”的集體土地市場。在分割的市場上，難以形成真實反映土地資源稀缺程度的市場價格。因此，培育和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場就是要打破市場割裂狀態(tài)，無論國有還是集體土地，無論住宅用地還是工業(yè)用地，都應按統(tǒng)一的市場規(guī)則，平等競爭、公開交易、市場定價。
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國土地二級市場日趨活躍，在盤活存量、優(yōu)化土地資源配置、支持經(jīng)濟社會建設等方面發(fā)揮了重要作用。但由于在二級市場中隱形交易大量存在、土地投機行為時有發(fā)生，交易風險難以防范，嚴重擾亂了土地市場，影響了國家宏觀調控政策的實施。所以，構建多層次的土地交易市場，加快健全土地二級市場，尤其是要建立健全土地交易場所，完善辦理交易事務、發(fā)布交易信息、代理土地交易等服務尤為重要。
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